COME TI GABBO IL POPOLINO. RIFORMA FARLOCCA DELLA DISCIPLINA SULLA RESPONSABILITA’ CIVILE DEI MAGISTRATI

Da Antonio Giangrande, riceviamo e volentieri pubblichiamo

Un passo avanti nel nulla. Però, più del nulla assoluto di Silvio Berlusconi, che ci ha messo 20 anni per non metterci mano. Renzi ed il partito dei giudici, invece, ci mettono mano e gridano alla riforma per trasformare il niente. Non è stata nemmeno l’incompetenza giuridica del Ministro della Giustizia, che per altro non è nemmeno laureato, a partorire una nefandezza del genere, ma solo la voglia di far apparire importante una cosa inconsistente. La riforma di facciata attinente una legge esistente che a dire del viceministro alla Giustizia Enrico Costa “ha portato a risarcimento un numero di cause bassissimo, stimato tra 4 e 7, non di più”. E tale numero rimane agli annali. I magistrati sghignazzano divertiti dietro un’apparente disappunto. Tutto ciò si denota dalle blande contestazioni, che nascondono una malcelata soddisfazione dell’ennesima vittoria delle toghe.

La responsabilità soggettiva dell’errore giudiziario è troppo estesa, per renderne effettivo il risarcimento del danno causato, addebitandolo ai singoli. Sono troppi i gradi intermedi e troppi i livelli di verifica e di sindacato per prevenire il danno e se ciò non avviene è perché il sistema si conforma a se stesso. Quindi allo stato dei fatti è impossibile indicare il responsabile, se non coinvolgerli tutti. Accusare tutti significa condannare nessuno.

La responsabilità dell’evento dannoso è spalmata ed estesa tra troppi magistrati per poter rendere effettiva la pretesa di giustizia. E lasciare in mano loro l’efficacia della giusta applicazione delle norme di un equo e fattivo risarcimento del danno per responsabilità civile delle toghe sembra una utopia.

Il disegno di legge n. 1626/2014 sulla riforma della disciplina della Responsabilità civile dei Magistrati, presentato il 24 settembre 2014 dal Ministro della Giustizia, Andrea Orlando, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, Pier Carlo Padoan, è strutturato in cinque articoli e interviene sulla legge 13 aprile 1988, n. 117, con la tecnica della novella.

Un escamotage per far procedere un testo che investe una materia su cui pendeva una procedura d’infrazione in sede Europea per mancata applicazione del diritto comunitario e per la quale l’Italia rischiava di pagare una multa stimata in 37 milioni di euro. Il Governo ha dato parere negativo a tutti gli emendamenti. Il testo, il 24 febbraio 2015, è passato alla Camera in via definitiva, dopo il sì del Senato, con 265 sì, 51 no e 63 astenuti. Astenuti Lega, Fi, Sel, Fdi e Alternativa Libera. M5S ha votato contro. Il M5S ha votato contro il nulla e quello che è grave è che non se ne rendono conto. La legge – dice il deputato M5S Alfonso Bonafede – è “una intimidazione ai magistrati”. “Rifiuto l’argomento dell’intimidazione”, ha risposto in Aula il ministro. “A chi parla del travisamento dei fatti e delle prove come di un’estensione impropria, dico che questa è un’indicazione europea, e non produce un automatismo sul magistrato, che può essere chiamato in causa solo in caso di negligenza inescusabile”. Di fatto nella relazione che accompagna il testo sono stati inseriti “dei correttivi, degli elementi di chiarificazione – ha spiegato la presidente della Commissione Giustizia della Camera Donatella Ferranti – che sulla base di un’interpretazione costituzionalmente orientata, esplicitano che il danno c’è solo nel caso in cui il travisamento sia macroscopico e evidente “.

In questa prospettiva, l’intervento normativo interviene sul sistema sino ad oggi disciplinato dalla legge 13 aprile 1988, n. 117, che regola il risarcimento dei danni cagionati dall’esercizio delle funzioni giudiziarie e la responsabilità civile dei magistrati. Disciplina adottata all’esito del referendum abrogativo degli articoli 55 e 56 del codice di procedura civile indetto con il decreto del Presidente della Repubblica 4 settembre 1987.

L’articolo 1 reca modifiche alla disciplina sui presupposti della responsabilità modificando l’articolo 2 della legge Vassalli.

Il comma 1 del richiamato articolo 2 della legge n. 117 del 1988 è riformulato richiamando espressamente la responsabilità dello Stato anche per le condotte dei magistrati onorari (fermo quanto si dirà sui giudici popolari) ed eliminando la superabile limitazione del danno risarcibile ai danni non patrimoniali prevista per la sola ipotesi di provvedimento cha abbia determinato la privazione della libertà personale (lettera a)).

La lettera b) dell’articolo 1 riscrive il comma 2 dell’articolo 2 della legge Vassalli, prevedendo che l’attività di interpretazione delle norme di diritto e di valutazione del fatto e delle prove non determina responsabilità se non nel caso di dolo del magistrato e laddove l’interpretazione si risolve in una violazione manifesta della legge o la valutazione dei fatti e delle prove in un travisamento degli stessi.

La lettera c) riscrive il comma 3 dell’articolo 2 della legge n. 117 del 1988 individuando, quale ipotesi di colpa grave predeterminata per legge, la violazione manifesta della legge e del diritto dell’Unione europea ovvero il travisamento del fatto o delle prove.

Va rilevato che, andando oltre alle esigenze di compatibilità col diritto dell’Unione, viene esteso l’ambito di operatività della responsabilità dei magistrati all’ipotesi di violazione manifesta anche del diritto interno da parte di organi giurisdizionali anche non di ultimo grado. Un’eventuale distinta considerazione, sotto questo profilo, del diritto dell’Unione europea e del diritto interno avrebbe potuto essere considerata del tutto improponibile sotto il profilo della razionalità e della ragionevolezza (articolo 3 della Costituzione) e sotto l’ulteriore profilo, per quanto riguarda l’attività dei giudici, dell’osservanza della Costituzione e delle leggi (ovviamente anche interne) come sancita dall’articolo 54 della Costituzione.

Dalla lettera d) dell’articolo illustrato è aggiunto il comma 3-bis all’impianto originario dell’articolo 2 della legge n. 117 del 1988. Vengono individuati, sulla scorta della giurisprudenza della Corte di Lussemburgo, una serie di criteri volti a determinare i casi in cui sussiste la violazione manifesta della legge e del diritto dell’Unione europea.

Per la violazione manifesta della legge e del diritto dell’Unione i criteri predetti sono il grado di chiarezza e precisione delle norme violate, l’inescusabilità e la gravità dell’inosservanza. In particolare per la violazione manifesta del diritto dell’Unione europea deve inoltre tenersi conto della posizione adottata eventualmente da un’istituzione dell’Unione europea, nonché della mancata osservanza dell’obbligo di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267, terzo comma, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

L’articolo 2 del provvedimento illustrato prevede l’abrogazione del procedimento di ammissibilità della domanda (il cosiddetto filtro all’azione di responsabilità) in chiave di semplificazione e maggiore effettività della tutela riparatoria accordata al danneggiato.

L’articolo 3 reca modifiche all’azione di rivalsa come disciplinata dagli articoli 7 e 8 della legge n. 117 del 1988, in particolare nel senso:

di mantenere il presupposto soggettivo di questa azione civile in termini di negligenza inescusabile;

di elevare a tre anni il termine entro cui lo Stato esercita l’azione nei confronti del magistrato;

di rendere espressamente obbligatoria l’azione di rivalsa stessa;

di razionalizzare il regime della rivalsa nei confronti dei magistrati onorari, ancorandola ai presupposti comuni di dolo e negligenza inescusabile, in tutti i casi diversi da quelli dei giudici popolari che resteranno responsabili solo per dolo (sul punto si veda la sentenza della Corte costituzionale n. 18 dell’11 gennaio 1989).

Modificando l’articolo 8, comma 3, della legge n. 117 del 1988, la misura della rivalsa viene elevata da un terzo alla metà di una annualità dello stipendio del magistrato responsabile. Analogamente viene elevata ad un terzo la rata mensile dello stipendio del magistrato la quota espropriabile con esecuzione forzata.

Sostituendo l’articolo 9 si stabilisce (mutuando una previsione dell’abrogato articolo 5 sul cosiddetto filtro di ammissibilità) che il tribunale adito per il giudizio di rivalsa ordina in ogni caso la trasmissione di copia degli atti ai titolari dell’azione disciplinare; per gli estranei che partecipano all’esercizio di funzioni giudiziarie la copia degli atti sarà trasmessa agli organi ai quali compete l’eventuale sospensione o revoca della loro nomina.

Resta ferma l’immutata autonomia del giudizio disciplinare (attivabile anche prima e a prescindere da quello civile) rispetto al processo civile anche in sede di rivalsa.

Le modifiche apportate all’azione di rivalsa intercettano anche un generale consenso parlamentare, evidenziato da iniziative attualmente in discussione nelle due Camere.

L’articolo 4 reca disposizione finanziaria con norma di copertura degli oneri derivanti dall’applicazione della legge. È prevista l’effettuazione del monitoraggio degli oneri ai sensi della legge n. 196 del 2009.

Il testo si chiude con la norma sull’efficacia della normativa (articolo 5), che è previsto che si applichi ai fatti illeciti posti in essere dal magistrato successivamente all’entrata in vigore della nuova normativa.

Più che un intervento legislativo a tutela dei cittadini è la tacitazione dell’opprimente e vessatoria ingerenza dell’Unione Europea negli interesso italiani.

Va rilevato che la sentenza Traghetti del Mediterraneo e la successiva Commissione/Repubblica italiana sono sulla stessa linea della legge n. 117 del 1988 sia sul punto che è lo Stato a dover rispondere degli errori dei giudici, sia sul punto che la responsabilità dello Stato per gli errori dei giudici si concretizza solo a seguito di una violazione «imputabile a un organo giudiziario di ultimo grado».

Piuttosto — secondo le due sentenze della Corte di Lussemburgo — ciò che urta contro il diritto dell’Unione europea, dei precetti contenuti nel vecchio articolo 2 della legge n. 117 del 1988, è che il danno risarcibile provocato da un giudice non possa derivare anche da interpretazioni di norme di diritto o da valutazioni di fatti e prove (comma 2); e che, in casi diversi dall’interpretazione di norme di diritto o dalla valutazione di fatti e di prove, possano essere imposti, per la concretizzazione della responsabilità dei giudici, «requisiti più rigorosi di quelli derivanti dalla condizione di una manifesta violazione del diritto vigente» (comma 1).

Con l’intervento regolatorio che si è approvato, che conserva il sistema misto di responsabilità civile dei magistrati della legge Vassalli, strutturato cioè sulla responsabilità diretta dello Stato (in funzione compensativo-satisfattoria) e su quella, in sede di rivalsa, del magistrato (in funzione preventivo-punitiva), si intendono soddisfare le esigenze di compatibilità con l’ordinamento dell’Unione europea:

modulando lo spettro della responsabilità dello Stato sulla violazione del diritto ovvero sul travisamento del fatto e delle prove, purché manifesti, quali ipotesi paradigmatiche di colpa grave che qualifica l’illecito riferibile a tutte le magistrature, anche quella onoraria;

adeguando di conseguenza la cosiddetta clausola di salvaguardia per l’attività di interpretazione delle norme di diritto e di valutazione del fatto e delle prove nel senso di non prevederne l’operatività in caso di dolo del magistrato e laddove l’interpretazione si risolva in una violazione manifesta della legge e la valutazione dei fatti e delle prove in un travisamento degli uni e delle altre.

Ancora, l’intervento normativo incontra l’esigenza di rendere più immediata ed effettiva la responsabilità del magistrato, in specie per il recupero di quanto pagato dallo Stato, attraverso:

l’eliminazione del filtro oggi posto all’azione di risarcimento costituito da un procedimento di ammissibilità della domanda giudiziale;

la modifica della disciplina dell’azione di rivalsa che lo Stato responsabile è chiamato a promuovere nei confronti del magistrato autore della condotta illecita, per negligenza inescusabile, in tre direzioni:

chiarire la natura obbligatoria dell’azione che lo Stato promuove nei confronti del magistrato per il recupero di quanto pagato al danneggiato;

aumento del tempo utile per proporre la domanda di rivalsa da parte dello Stato;

congruo incremento della misura della rivalsa stessa, fino alla metà dell’annualità dello stipendio del magistrato;

la precisazione in senso rafforzativo dei rapporti tra responsabilità civile e disciplinare.

Ma ai neofiti del diritto prospettiamo l’applicazione esemplare e pratica della norma e quindi la sua inefficacia.

La responsabilità civile del magistrato consegue ad un danno riconducibile a colpa grave o dolo: si desume, quindi, che l’evento dannoso sia conclamato se non al grado definitivo. Ad un attenta analisi ci si accorge, però, che ci sono troppi gradi intermedi e troppi livelli di verifica e di sindacato per prevenire il danno e se ciò non avviene è perché il sistema si conforma a se stesso. Quindi allo stato dei fatti è impossibile indicare il responsabile, se non coinvolgerli tutti. Accusare tutti significa condannare nessuno.

L’indennizzo per questioni oggettive già c’è:

per le lungaggini del processo c’è la legge Pinto, anche se con le novelle intervenute è stata resa inefficace;

per la illecita detenzione c’è la soddisfazione monetaria da parte della Stato.

Ma se si va a pretendere il risarcimento soggettivo al singolo magistrato per il maggior danno dovuto ad errore giudiziario ecco che alzano le scuri a difesa della categoria togata.

Prendiamo per esempio un evento dannoso nel processo penale per un imputato risultato innocente per assoluzione o per revisione, ma che nelle trame del processo ha perso tutto: chi è il responsabile?

E’ il Pubblico Ministero che si è prodigato a sostenere un’accusa inconsistente fondata su teoremi farlocchi?

E’ il GIP che ha convalidato il suo operato?

E’ il GUP che ha confermato la sua accusa?

E’ il giudice monocratico o i giudici di Corte di Assise che hanno approvato la tesi accusatoria?

E’ il giudice d’appello o i giudici di Corte di Assise di Appello che hanno avvalorato la condanna?

Sono gli ermellini di Cassazione che hanno accreditato l’operato sottostante?

Cosa diversa sarebbe stata se si fosse prevista una autorità sanzionatoria slegata alla categoria delle toghe, come per esempio il difensore civico giudiziario, o almeno che fosse mista: magistratura, avvocatura, politica: Non sarebbe cambiato nulla, comunque, ma almeno una parvenza di imparzialità ci sarebbe stata.

Naturalmente legge vera di tutela del cittadino sarebbe stata adottata, se essa avesse preveduto la responsabilità civile dei magistrati per colpa semplice o dolo, partendo dall’effettivo dato oggettivo come è quello dell’evento dannoso, e da lì partire con la quantificazione monetaria dello stesso, da soddisfare con la polizza assicurativa che i magistrati già hanno e che dovrebbero pagare di tasca propria.

Dr Antonio Giangrande

Presidente dell’Associazione Contro Tutte le Mafie e di Tele Web Italia

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